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关于北京市2018年市级决算草案的报告

——2019年7月25日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十四次会议上

北京市财政局局长 吴素芳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  市十五届人大二次会议审查批准了《关于北京市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告》。目前,2018年北京市财政决算草案已汇编完成,按照《中华人民共和国预算法》、《北京市预算审查监督条例》等法律法规和市人大常委会工作安排,我受市人民政府委托,向市人大常委会报告北京市2018年市级决算情况,请予审查。

  一、2018年市级决算情况

  (一)市级一般公共预算收支决算情况

  2018年市级一般公共预算总收入5590.5亿元。其中:一般公共预算收入3364.1亿元,增长7.2%,完成调整预算的100.0%;中央返还及补助692.1亿元;区上解501.6亿元;调入预算稳定调节基金343.4亿元;地方政府新增债券收入296.0亿元;地方政府再融资债券收入32.9亿元;调入资金27.5亿元;国有资本经营预算划入12.9亿元;中央专项转移支付收入317.5亿元;中央专项转移支付上年结转使用2.5亿元。

  2018年市级一般公共预算总支出5590.5亿元。其中:一般公共预算支出3265.5亿元,增长4.6%,完成调整预算的100.0%;上解中央支出61.2亿元;对区税收返还和一般性转移支付1472.9亿元;补充预算稳定调节基金66.0亿元(市级预算稳定调节基金余额167.0亿元);地方政府新增债券转贷支出220.5亿元;地方政府再融资债券转贷支出32.9亿元;地方政府一般债券还本支出151.5亿元;中央专项转移支付支出319.2亿元;中央专项转移支付结转下年使用0.8亿元。

  与向市十五届人大二次会议报告的预算预计执行数相比,2018年市级一般公共预算总收入增加3.3亿元,主要是区上解收入增加0.5亿元,中央专项转移支付收入增加4.1亿元,调入资金减少1.3亿元。总支出增加3.3亿元,主要是上解中央支出减少50.3亿元,补充预算稳定调节基金增加49.5亿元,中央专项转移支付支出增加4.0亿元,中央专项转移支付结转增加0.1亿元。

  1.主要收入科目决算情况。增值税收入998.6亿元,完成调整预算的102.9%,主要是信息服务业、金融业增长较好,带动增值税实现快速增长高于预期。企业所得税收入710.2亿元,完成调整预算的92.6%,主要是年度执行中,落实扩大小微企业优惠范围等减税政策影响。个人所得税收入728.5亿元,与调整预算基本持平。

  2.主要支出科目决算情况。教育支出381.2亿元,完成调整预算的100.2%;科学技术支出311.8亿元,完成调整预算的100.0%;文化体育与传媒支出117.7亿元,完成调整预算的100.0%;社会保障和就业支出183.7亿元,完成调整预算的100.0%;医疗卫生与计划生育支出179.5亿元,完成调整预算的107.0%,主要是增加友谊医院通州院区、同仁医院亦庄院区开办设备购置等支出;节能环保支出211.0亿元,完成调整预算的100.3%;城乡社区支出245.7亿元,完成调整预算的100.0%;农林水支出209.1亿元,完成调整预算的100.7%;交通运输支出346.9亿元,完成调整预算的100.4%;商业服务业等支出27.4亿元,完成调整预算的100.2%;公共安全及国防支出246.4亿元,完成调整预算的103.0%,主要是筹建北京互联网法院等项目支出;援助其他地区支出59.5亿元,完成调整预算的120.3%,主要是在年度执行中加大了对受援地区的扶贫支持力度。

  3.预备费支出情况。市级预备费支出50.0亿元,用于对口帮扶、筹备2019年北京世园会等方面。

  4.转移支付支出情况。市对区一般公共预算税收返还和转移支付支出总额1791.3亿元,增长15.1%。其中:税收返还206.9亿元;一般性转移支付支出1266.0亿元,占转移支付总额的79.9%;专项转移支付支出318.4亿元,占转移支付总额的20.1%。税收返还和一般性转移支付主要用于推动各区提高公共服务水平、开展疏解整治促提升专项行动、加大生态环境保护、构建高精尖经济结构等方面。

  5.政府性债务情况。发行地方政府债券644.9亿元(其中:新增债券566亿元,再融资债券78.9亿元),主要用于环境整治、市容美化、道路交通基础设施建设、土地储备、棚户区改造、疏解非首都功能、新机场建设、美丽乡村建设等重大工程。

  6.“三公”经费支出情况。各部门深入贯彻中央八项规定精神,严格控制行政成本,市级“三公”经费财政拨款支出合计5.2亿元,比年初预算下降35.3%。主要原因是从严控制出国人数、公务接待规模和接待标准,严格公务用车购置,加强公务用车日常使用管理,相关费用大幅下降。其中:因公出国(境)费用1.1亿元,下降31.2%;公务接待费0.1亿元,下降62%;公务用车购置及运行维护费4.0亿元,下降34.8%。2018年市级行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)机关运行经费为42.4亿元,比上年增加3.7亿元,主要原因是区规划分局上划至市级管理,原由各区保障的机关运行经费改由市级安排。

  7.基本建设支出情况。市级基本建设投资627亿元(其中:一般公共预算330亿元,政府性基金预算297亿元),主要用于冬奥会配套基础设施建设、医疗资源优化布局、城市副中心建设等方面。

  (二)市级政府性基金预算收支决算情况

  1.市级政府性基金预算收入情况。

  2018年市级政府性基金预算总收入1734.8亿元。其中:政府性基金预算收入905.6亿元,完成调整预算的106.2%(主要是为稳定房地产市场,加快土地供应节奏和优化结构,市级国有土地使用权出让收入超收,超收部分全部结转下年专款专用);地方上年专项政策性结转使用322.6亿元;区上解收入187.5亿元;新增专项债务收入270.0亿元;再融资专项债务收入45.9亿元;中央专项转移支付收入3.2亿元。

  2.市级政府性基金预算支出情况。

  2018年市级政府性基金预算总支出1734.8亿元。其中:政府性基金预算支出1392.8亿元,完成调整预算的100%;地方专项政策性结转下年使用56.4亿元;政府性基金预算调出资金27.2亿元;地方政府新增专项债务转贷支出100亿元;地方政府再融资专项债务转贷支出45.9亿元;中央专项转移支付支出3.2亿元;债券还本支出109.3亿元。

  3.与向市十五届人大二次会议报告的预算预计执行数相比,2018年市级政府性基金预算总收入和总支出减少1.6亿元,主要是根据最终市区结算数据,区级上解收入减少,并相应减少调入一般公共预算的资金。

  (三)市级国有资本经营预算收支决算情况

  1.市级国有资本经营预算收入情况。

  2018年市级国有资本经营预算总收入60.3亿元。其中:国有资本经营预算收入53.0亿元,完成预算的105.4%(主要是国有企业利润收入超过预期);上年结转收入1.4亿元;中央专项转移支付收入5.9亿元。

  2.市级国有资本经营预算支出情况。 

  2018年市级国有资本经营预算总支出60.3亿元。其中:国有资本经营预算支出38.8亿元,完成预算的100%;国有资本经营预算调出资金12.9亿元(主要是按政策规定调入一般公共预算);结转下年使用2.7亿元;中央专项转移支付支出4.1亿元;中央专项转移支付结转下年使用1.8亿元。

  3.与向市十五届人大二次会议报告的预算预计执行数相比,2018年市级国有资本经营预算收入和支出均无变化。

  (四)市级社会保险基金预算收支决算情况

  1.市级社会保险基金预算收入情况。

  2018年市级社会保险基金预算收入4129.9亿元,完成调整预算的111.1%(主要是缴费人数和缴费基数超过预期,以及中央调剂金上级补助收入和委托投资收益增加等);上年结余5327.1亿元;收入总计9457.0亿元。

  2.市级社会保险基金预算支出情况。

  2018年市级社会保险基金预算支出2961.3亿元,完成调整预算的96.3%(主要是部分险种实际申领人数少于预计);年末滚存结余6495.7亿元,继续用于以后年度各项社保待遇支出。

  3.与向市十五届人大二次会议报告的预算预计执行数相比,2018年市级社会保险基金预算收入和支出均无变化。

  2018年,市级各预算部门认真执行经市人大审议批准的预算或调整预算,“四本预算”总体执行较好,但在年度预算执行中,财政部新增我市地方政府债券收入,按照《预算法》、《北京市预算审查监督条例》有关规定,我市编制了预算调整方案,并按照相关程序提请市人大常委会审查和批准;同时,受财政部收支科目调整、部分项目据实列支、年度执行中动用预备费按照具体支出事项分别列支到相应科目等因素影响,部分科目预决算仍存在一定差异,分科目决算执行情况及相关说明详见《北京市2018年市级决算草案》。

  按照《预算法》、《北京市预算审查监督条例》有关规定,在《北京市2018年市级决算情况的说明》中依法报告了超收收入安排、预备费使用、预算稳定调节基金规模及使用、机关运行经费、重点支出资金保障及使用效果、绩效管理、政府债务管理等情况。

  为方便代表委员审议2018年市级决算情况,同时提供了市级201家预算部门的《2018年部门决算(草案)汇编》,反映市级预算部门的部门职责、收支决算、机关运行经费、政府采购、绩效评价等情况。

  二、2018年预算执行效果及落实市人大决议情况

  2018年,市政府及各部门坚决贯彻党中央、国务院和市委的各项部署,按照市十五届人大有关决议要求和批准的预算,进一步完善财政管理工作,切实发挥财政政策资金引导调控、支撑保障等方面作用。2018年我市财政预算执行、提高收入质量、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等财政管理工作取得较好成绩,连续第三年获国务院通报表彰,为推动首都经济社会持续健康发展发挥了重要的基础和支撑作用。

  (一)积极落实减税降费政策减轻企业负担,优化首都营商环境

  按照国家统一部署并结合我市实际,实施了一系列减税降费措施,全年为企业减轻税费负担约400亿元(我市地方级财政收入因此减收187.8亿元),释放了市场活力。一是落实增值税减税政策,扩大小微企业所得税优惠范围,实施提高基本减除费用标准、扩大级距等个人所得税改革政策。二是继续清理涉企收费,实行收费目录公开,我市在全部取消地方自行设立的涉企行政事业性收费项目基础上,停征水资源费、排污费,在地方权限内将残疾人就业保障金缴费上限由社会平均工资的3倍降为2倍,免征部分行政事业性收费(免征首次申领居民身份证工本费)。同时,发挥财税政策导向作用,实施水资源税改革和开征环境保护税,促进社会节约用水,引导企业主动实施节能减排措施,保护首都资源环境。

  (二)发挥财政政策资金引导作用,服务首都经济迈向高质量发展

  适应首都经济发展新形势,积极应对宏观经济下行挑战,我市主动强化财政政策资金引导作用,综合运用政府投资基金、PPP、政府购买服务、政府采购等多项财政政策工具,服务首都经济迈向高质量发展。一是深化财源分析,提高财税政策的针对性。市财政局、市税务局、市发展改革委、市金融局等多个部门组成市财源建设和收入管理工作专班,东城、西城等6区均已先后组建区级专班,市区“1+6”专班机制工作体系初步建立,围绕首都产业功能定位,深入分析首都财源结构,对税源变动和收入形势进行监测,有针对性提出完善财税政策的措施。二是积极支持科技创新中心建设。推动设立总规模不低于200亿元的科技创新基金,引导适合首都定位的高端科研成果落地北京孵化;将科技创新券使用范围由中关村地区扩展至全市范围,提高财政支持力度,降低创新创业成本;创新新型研发机构科技经费管理方式,提高机构经费使用自主权,引导新型研发机构健康发展。三是发挥北京高精尖产业发展基金引导作用。截至2018年底,高精尖基金实际完成投资项目28个,投资额超过17亿元,主要分布于生物医药、大数据、云计算、自主可控信息系统、人工智能、新能源汽车等领域,均符合高精尖基金战略定位,具有显著的高精尖产业优势,并呈现出快速的增长趋势。四是改善中小企业融资环境,用好小微企业代偿补偿资金。截止2018年底,纳入代偿补偿资金支持范围的小微企业累计贷款规模达到186.0亿元,涉及企业1.2万户。五是拓展基本公共服务领域政府购买服务范围。2018年新增规划国土行业管理和协调服务、残疾人服务、青少年社会工作服务3个领域,充分发挥各重点公共领域的示范引领作用,持续提升公共服务供给质量。六是积极推进政府与社会资本合作。目前,我市纳入财政部PPP综合信息平台管理的项目共计109个,总投资额2535.6亿元,涉及交通运输、市政工程等12个公共服务领域,项目落地率达844%,远高于全国平均水平。

  (三)发挥财政兜底保障作用,加强保障和改善民生

  坚持以人民为中心的发展思想,把保障和改善民生作为财政工作的出发点和落脚点,在支出结构安排上,全市用于民生方面的投入占比保持八成以上,着力补齐民生短板。教育发展领域,扩充学前教育学位,推动全市新建、改建、扩建幼儿园152所,新增学位3万个;支持在京34所大学和162个学科开展“双一流”建设。社会保障领域,加快建设多层次的社会保障体系,促进社会办养老服务机构健康发展,稳步推进居家养老服务分类改革试点。医药卫生健康领域,基本公共卫生服务水平稳步提高,优化天坛医院、友谊医院通州院区等医疗资源布局,医疗服务能力进一步提升。污染防治领域,淘汰国三柴油货车4.7万辆,完成450个村“煤改清洁能源”。文化体育领域,聚焦“一核一城三带两区”,推动全国文化中心建设,支持中轴线申遗,实施天坛、太庙等重点文物腾退工作;冬奥会和冬残奥会场馆建设取得阶段性成果。改善城市人居环境方面,实施长安街延长线、北京南站等重点区域绿化美化约450万平方米;累计完成354公里电力、路灯架空线入地,1365条核心区背街小巷环境整治提升。便民生活服务领域,全市新建和规范提升便利店、蔬菜零售等生活性服务网点1510个,提高生活性服务业品质。

  (四)深化预算管理改革,财政管理水平进一步提升

  落实预算审查监督重点向支出预算和政策拓展有关要求,持续深化财税体制改革,提升财政管理水平。一是强化资金统筹。国有资本收益调入一般公共预算的比例由22%提高至25%;健全部门盘活存量资金监控预警和考核制度,打通存量资金与当年预算资金渠道;完善债券资金与预算资金统筹机制,将新增债券资金作为年度预算资金的重要补充。二是优化转移支付结构,进一步增强各区可统筹财力。一般性转移支付规模和占比实现双提高,规模由1024.9亿元增加到1266.0亿元,占转移支付总额的比重由76%提高至79.9%;进一步整合压缩专项转移支付项目,数量减至27项(比2017年减少7项)。三是深入推进预算绩效管理,提高资金使用效益。探索完成学前教育、养老机构运营两项绩效成本预算改革试点,实施全成本核算,明确划分政府、社会、个人三方投入责任,将成本效益分析结果应用于2019年预算安排;拓展财政绩效评价范围,涉及财政政策、投资基金、国资预算、部门整体支出、专项转移支付等类别资金582.4亿元,较上年增长16.9%;积极邀请人大代表、政协委员和业内专家,对145个项目开展事前评估,并根据评价结果安排部门预算,其中不予支持和部分支持项目42个,不予支持资金14.9亿元,核减率18.5%。市财政局连续7年被财政部评为省级预算绩效管理工作考核先进单位。

  (五)强化财政风险防控,保障财政运行安全

  一是防范政府债务风险。严格规范政府举债融资行为,对被财政部列入风险提示名单的区,不予安排新增债券资金;进一步完善债券项目市区联审机制,确保符合条件重大项目的资金需求。二是加大预决算公开力度。除涉密信息外,实现所有使用财政资金的市级部门预决算全部公开,积极推动重点支出和重大投资项目公开,并首次结合部门指导性目录公开政府购买服务预算;同时,所有市级部门均公开绩效评价自评报告。三是积极推进人大预算联网监督工作,涵盖政府及部门预决算、“四本预算”收支执行、部门预算执行、政府债务、绩效管理等多方面内容,人大代表可通过系统对预算编制、执行以及绩效管理等内容进行监督。四是规范PPP项目管理。开展PPP项目库集中清查和政府隐性债务排查,明确PPP项目合规性管理负面清单,加强项目入库审核和出库调整,严守PPP项目政府支出责任不超过一般公共预算支出10%的“红线”,防控政府中长期支付责任风险。五是首次向市人大常委会报告本市国有资产管理综合报告和地方金融企业国有资产专项报告。理顺了国有资产管理机制,明确了本市地方金融企业管理职权,初步摸清国有金融企业底数,进一步建立健全管理框架及相关制度。

  三、财政预算执行管理中需要关注的问题及解决措施

  2018年,全市上下共同努力,财政收支实现运行平稳,保障了首都发展、民生改善等重点任务有序推进,取得了一定的成效,但财政运行和改革工作依然面临一些困难,审计报告也反映出预算执行管理工作还需加强。一是落实国家减税降费政策、贯彻新版北京城市总规、推动减量发展等因素综合影响下,保持财政收支平衡难度进一步加大。二是支出政策和支出预算的刚性约束还有待提高,个别项目依然存在投资年度计划与预算批复不衔接、资金保障与实际需求不衔接、预算执行率不高、结余资金较大等现象,与人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的新要求还存在差距。三是支出结构固化、执行时效性及绩效性不强、部分基础设施建设和民生等领域保障标准较高的问题依然存在,成本控制的理念有待加强,财政资金的使用效益还有提升空间;四是虽然我市政府债务风险总体可控,但债务规模不断扩大,还本付息压力增加,结构性、局部性债务风险仍需高度关注。

  对于这些问题和不足,市政府高度重视,要求各有关部门和单位,采取切实有力措施,加快整改。一是继续推动积极财政政策加力提效。落实好2019年国家对企业和个人的各项实质性减税降费政策,积极释放减税红利;围绕城市总体规划和全市重点工作,加强年度间、四本预算间、市区间资金综合调度,大力盘活存量,用好增量,不断优化支出结构。二是牢固树立过“紧日子”思想。市级各部门要强化支出预算执行刚性约束,压减一般性支出、严控“三公”经费,挤出项目支出水分,建立政府投资项目成本控制机制;年度执行中,原则上不出台增加当年支出的政策。三是贯彻落实好市委《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》。强化支出政策和重点支出项目的论证评估机制,硬化预算刚性约束;完善政府投资年度计划编制工作,加强与预算的衔接,建立重点支出与重大投资项目的目录制度和定期评估调整机制,不断优化投资方向和结构,加强对重大投资项目的论证评审和绩效评估。四是深入推进全成本预算绩效管理改革。建立“部门职责-保障范围-行业标准-投入成本-工作数量-施政结果-绩效考核”的闭环管理机制,制定客观全面的成本定额标准,确定预期效益和监督考核指标,强化成果应用,加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度体系。五是加强政府债务管理。完善债券项目遴选方式,强化项目跟踪管理,加快项目实施,提高债券资金使用效益;规范政府举债融资行为,严禁违法违规融资担保,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债,坚决遏制隐性债务增量,积极化解存量债务,稳步降低我市债务率,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。六是进一步加强财政基础管理工作。继续推进人大预算联网监督系统二期建设,为人大预算审查监督提供技术支撑;完善预算执行动态监控预警规则,发挥监控威慑作用;夯实国有资产报告工作机制,提高国有资产使用效益。

  以上报告,提请市人大常委会审议。

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